30 септември 2007

За процентите от БВП или как се прави бюджетната политика в България

Покрай стачката на учителите се върти мотото как образованието и науката трябва да бъде приоритет на държавата. Като чета мнения по форуми и блогове оставам с впечатление, че всички мислим така. Само че какво значи да е приоритет и защо се смята че сега не е? Доколкото си спомням от статии из медиите последните години се отделиха целево пари за закупуване на модерни (според думите на Николай Василев) компютри за училищата, за осигуряване на достъп на училищата до Интернет, за закупуване на училищни автобуси в слабо населените места. Изляха се разни пари за направа на интерактивни учебни материали, с което да се подпомогне учебния процес. За последните няколко години гледам доста училища са сменили дограмата си, с което от една страна се повишава енергийната ефективност, а от друга този ремонт малко или много подобрява училищната база. Доколко тези средства са постигнали запланувания ефект не мога да преценя, но поне за мен е индикация, че за образованието се дават пари и то повече отколкото да се пази статуквото. Последното за мен е индикация, че то е приоритет.

Според други хора това не е така. Техния аргумент са бюджетните разходите за образование като процент от БВП. Според тях той е нисък спрямо други страни (няма да коментирам колко некоректно се сравнят бюджетни и общи разходи за образование) и трябва да се повиши. Този аргумент е повече от смешен и малко наподобява историята за жабата, която видяла, че на конят му подковават краката. Защо това е така? Най-малкото защото от механичното увеличаване на разходи не следва нищо за крайният продукт, т.е. тези допълнителни средства за какво ще се похарчат и това с какво ще допринесе за по-добри резултати от цялата система. И ще дам един прост пример, дори и разходите за образование да се увеличат с 2 процентни пункта от БВП, заплатите на учителите може и да не се увеличат. Парите като нищо могат да потънат за монтиране на охранителни камери, на козметични ремонти всяка година, за надути договори за външни услуги за охрана и т.н. Могат да отидат и за по-смислени работи, като закупуване на учебници, тетрадки и всякакви други консумативи за всички ученици, но дори и тогава учителите може да не усетят увеличението на разходите за образование в термините на заплатите, които получават.

Какъв е изводът? Фиксирането на някакви дялове от БВП е най-голямата глупост при планирането на публичните разходи, защото зад средствата получени механично от тези проценти няма конкретни идеи за какво точно ще се изхарчат и ако дойдат в повече се харчат за глупости. Каква е алтернативата? Алтернативата е проектното бюджетиране, чрез което се финансират конкретни дейности. Всичките дейности, които се финансират от правителството се оформят като проекти с някаква цел, продължителност (крайна или безкрайна), необходими (финансови) ресурси и как последните са разхвърляни във времето. Вместо да се каже, че някой дава 200 млн. лева за изграждане и рехабилитиране на пътища от една страна е много по-информативно да се каже, че ще се изгради този магистрален участък, че ще се ремонтира този участък и т.н. и за всички тези запланувани дейности ще са необходими дадена сума пари, а от друга не се налага да се чудиш, че имаш някакви пари и за какво (или къде точно) да ги изхарчиш.

Ясно е че повечето такива проекти ще имат продължителност повече от една година и когато правителството се е нагърбило с някакъв проект, то ще е принудено да го финансира до приключването му. От друга страна всяка една година ще се приключват някакви проекти, което ще освобождава средства за започване на следващи такива, ако е необходимо. Когато отделните ведомства са генерирали идеи за нови проекти, правителството се събира и решава кои от тях са по-приоритетни и ще се финансират с вече освободените средства или пък дали не трябва да се преразгледа бюджета на даден проект (примерно увеличаване на заплатите на ангажираните в средното образование). При тази схема е ясно, че разходите като процент от БВП са резултат, а не предварително зададено число и по този начин има както по-голяма гъвкавост за прехвърляне на приоритетите от една сфера в друга, така и по-голяма яснота какви са възможностите за такова прехвърляне на средства.

При сега действащата схема няма яснота за последното. Получава се следната патова ситуация, която малко или много пази статуквото. На всяко едно министерство всяка една година им се дава горе-долу една и съща сума като процент от БВП. В рамките на министерството част от тях се харчат по някакви проекти, други се изливат на калпак. От тук идват и проблемите. Тъй като проектите, които е ясно че трябва да се финансират (обикновено в тази графа влиза кофинансирането на някакви проекти, които се изграждат със средства от ЕС) имат различна структура на разходите във времето, то е възможно в някои години да изядат част от средствата, които се дават на калпак, което да породи някакви недоволства от страна на съответния министър, а в други години пък да останат повече пари за даване на калпак. При последния случай егоизмът влиза в действие и излишните пари вместо да се пренасочат към други сфери се харчат на поразия, тъй като ако се направят икономии, то за следващата година парите, които се дават на това министерство автоматично ще бъдат намалени. Тъпо нали?

Предимствата на проектното бюджетиране са ясни, но защо не го използваме? В интерес на истината Министерство на финансите (МФ) се мъчи да премине към такава схема, но към момента няма ясна политическа воля. Сложните коалиции и схеми за взимане на решения в последните две правителства са стопирали реформата в бюджетирането на разходите. Последното от своя страна е странно особено при наличието на такива бюджетни излишъци. Ясно е че основния проблем при преминаването от едната схема към другата схема на бюджетиране е финансирането на разходите през периода, през който се използва някаква хибридна схема, но към момента няма проблем за финансиране на тези допълнителни разходи.

Забавното или по-скоро трагичното в ситуацията е какво прави МФ все пак за да държи разходите под контрол и да има мегдан за преразпределение. След като не може да промени правилата на играта, то играе доста мръсно по правилата, които са приети. Да речем, че в дадена област има политическо решение за разходи от 5% от БВП. Тъй като в Закона за държавния бюджет се записват разходите в номинално изражение, а не техните проценти от БВП, то при планирането на разходите МФ нарочно подценява прогнозираното БВП. Крайният резултат е по-ниски разходи в номинално изражение и ако нещо е запланувано за 5%, то после излиза да речем 4.8%. Недостатък на тази схема е че води и до подценяване на приходите. Само направете сравнение при какво БВП е планиран бюджета за някоя година и после НСИ каква оценка дава за реализираното и ще Ви стане ясно защо толкова добре се преизпълняват приходите и как ефектите от подобряване на събираемостта в резултат от намалението на някои данъци са силно преекспонирани. Разбира се, това подценяване на приходите си има и своите „предимства“. Ако в резултат на цялото надлъгване за разходите някоя сфера е прецакана повече от колкото трябва, то към края на годината и се отпускат целево някакви средства от излишъка и се тушира напрежението. Последното променя и структурата на разходите, която има свойството да транслира автоматично и за следващата година. Sad but true.

2 коментара:

Георги каза...

Има още едно нещо, което се пропуска от радетелите на голям процент от БВП, отпускан за образование. А това е, че в България процентът на децата в общото население е по-нисък от много други страни. За по-малко деца искат по-голям процент от БВП за образование. Доста странно.

D каза...

@Георги: Използването на сравнения като процент на нещо си от друго нещо (каквото е разходи като % от БВП) спрямо други страни е ясна индикация, че използващият няма добри аргументи за тезата си. Поради тази причина дори твоята забележка да е принципно правилна, аз не бих ти препоръчал да я използваш като аргумент за неувеличение или намаление на разходите за образование.